31/01/2017

Trong cộng đồng ủng hộ dân chủ ở nhiều quốc gia đang tồn tại một xu hướng: Ấy là việc dồn nhiều sự chú tâm vào tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền, mà quên đi việc xây dựng một nhà nước hiện đại với đầy đủ năng lực thực thi pháp luật (cùng với sức mạnh cưỡng chế).

Francis Fukuyama đã làm rõ khuynh hướng trên trong bài báo “Tại sao nền dân chủ lại vận hành quá tệ?”, đây cũng là bản tóm lược hầu hết nội dung trong cuốn sách mới đây của ông: “Trật tự chính trị và suy tàn chính trị: Từ cách mạng công nghiệp đến toàn cầu hóa dân chủ.”

Bài báo này tập trung trả lời cho những câu hỏi then chốt: đâu là các thiết chế trụ cột của nền dân chủ; tại sao nền dân chủ vận hành tốt ở các quốc gia có quá khứ độc tài, song lại yếu kém ở các quốc gia dân chủ hóa khi chưa có một bộ máy quan liêu hữu hiệu; và tại sao sự suy yếu nền dân chủ những năm gần đây không chỉ xảy ra ở các quốc gia đang phát triển mà còn xảy ra cả ở các quốc gia có nền dân chủ ổn định lâu dài.

 

Đọc bài gốc & tải bản PDF tại: http://tinhthankhaiminh.org/tai-sao-nen-dan-chu-lai-van-hanh-qua-te/ (bản dịch nằm trong dự án “Chuyển ngữ Tạp chí Dân chủ” của nhóm Tinh Thần Khai Minh)

 

 

TẠI SAO NỀN DÂN CHỦ LẠI VẬN HÀNH QUÁ TỆ?

Tác giả: Francis Fukuyama

Chuyển ngữ: Minh Anh & Vi Yên [Nhóm Tinh Thần Khai Minh]

 

Francis Fukuyama là nghiên cứu viên cao cấp [Senior Fellow] Olivier Nomellini tại Trung tâm Nghiên cứu về Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Stanford. Tác phẩm gần đây nhất của ông là Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy [Trật tự chính trị và suy tàn chính trị: Từ cách mạng công nghiệp đến toàn cầu hóa dân chủ] (2014).

 

Tạp chí Dân chủ đã xuất bản số đầu tiên sau thời điểm giữa lúc mà Samuel P. Huntington gọi là “làn sóng dân chủ hóa thứ ba”, ngay sau sự sụp đổ của Bức tường Berlin và ngay trước khi Liên Xô tan rã.¹ Những chuyển đổi ở Nam Âu và hầu hết những chuyển đổi ở Mỹ Latinh đã hoàn thành, còn Đông Âu đang di chuyển với tốc độ chóng mặt ra khỏi chủ nghĩa cộng sản, trong khi quá trình chuyển đổi dân chủ ở tiểu vùng Sahara của châu Phi và Liên Xô cũ chỉ vừa mới bắt đầu. Nhìn chung, trong gần 45 năm qua đã có những tiến bộ đáng kể trên toàn thế giới về dân chủ hóa, nâng tổng số các nền dân chủ bầu cử từ 35 nước vào năm 1970 lên đến hơn 110 nước vào năm 2014.

Nhưng như Larry Diamond đã chỉ ra, năm 2006 bắt đầu xuất hiện sự suy thoái về dân chủ, biểu hiện ở sự suy giảm hàng năm của các chỉ số Freedom House từ lúc đó trở đi.² Năm 2014 không phải là năm tốt lành đối với dân chủ, khi mà hai cường quốc độc tài lớn là Nga và Trung Quốc đang lớn mạnh ở hai đầu lục địa Á Âu. Sự kiện “Mùa Xuân Ả Rập” diễn ra hồi năm 2011 đã nuôi những kỳ vọng rằng ngoại lệ của Ả Rập đối với làn sóng thứ ba có thể chấm dứt, song nó lại suy thoái thành kiểu cai trị độc tài mới ở Ai Cập, và tình trạng vô chính phủ ở Libya, Yemen, cũng như ở Syria, nơi cùng Iraq chứng kiến sự xuất hiện của một phong trào Islam cực đoan mới, tức Nhà nước Islam ở Iraq và Syria (Islamic State in Iraq and Syria – ISIS).

Khó mà biết được liệu chúng ta có đang trải qua một bước thụt lùi nhất thời trong sự vận động chung hướng đến nền dân chủ lớn hơn trên toàn thế giới, giống như một sự điều chỉnh trong thị trường chứng khoán, hay liệu các sự kiện trong năm nay có đang báo hiệu một sự đổi thay trong nền chính trị thế giới và sự đi lên của các khuynh hướng quan trọng khác nhằm thay thế cho nền dân chủ. Dù là khả năng nào, thì cũng không khó thấy rằng sự vận hành của các nền dân chủ trên toàn thế giới trở nên kém cỏi trong những năm gần đây. Điều này bắt đầu ở các nền dân chủ phát triển và thành công nhất, như của Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu, nơi từng trải qua những cuộc khủng hoảng kinh tế lớn diễn ra trong cuối những năm 2000 và dường như bị sa lầy vào một giai đoạn tăng trưởng chậm chạp và thu nhập đình trệ. Tuy nhiên, một số nền dân chủ mới hơn, từ Brazil đến Thổ Nhĩ Kỳ, Ấn Độ, cũng đã gây thất vọng ở khả năng vận hành của chúng trong nhiều khía cạnh, và gặp phải nhiều phong trào biểu tình phản đối.

Các phong trào dân chủ tự phát chống lại chế độ độc tài tiếp tục phát sinh từ xã hội dân sự, từ Ukraine và Georgia cho đến Tunisia, từ Ai Cập cho đến Hồng Kông. Nhưng chỉ một vài phong trào trong số này đạt được thành công trong việc dẫn đến thiết lập nên một nền dân chủ ổn định và vận hành tốt. Cần phải nghi vấn rằng tại sao khả năng vận hành của các nền dân chủ trên thế giới lại gây thất vọng đến như vậy.

Theo tôi, yếu tố quan trọng nằm ở cốt lõi của nhiều sự thoái trào dân chủ so với thế hệ trước. Nó đi cùng với sự thất bại của việc thiết chế hóa – thực tế là năng lực của nhà nước trong nhiều nền dân chủ mới và lâu đời đã không theo kịp với các yêu cầu của công chúng về trách nhiệm giải trình dân chủ. Việc dịch chuyển từ một nhà nước thân hữu hoặc tân thân hữu tới một nhà nước hiện đại phi cá nhân hẳn là khó khăn hơn dịch chuyển từ một chế độ độc tài tới một chế độ có các cuộc bầu cử định kỳ, tự do, và công bằng. Chính sự thất bại của việc thiết lập các nhà nước hiện đại, quản trị tốt là gót chân A-sin của những quá trình chuyển đổi dân chủ gần đây.

 

Một vài định nghĩa

Các nền dân chủ tự do hiện đại bao gồm ba thiết chế cơ bản: nhà nước, pháp quyền, và trách nhiệm giải trình dân chủ.

Thiết chế đầu tiên trong số này, tức nhà nước, giữ độc quyền hợp pháp trong việc sử dụng sức mạnh cưỡng chế nhằm thực thi thẩm quyền của nó trên một lãnh thổ xác định. Nhà nước tập trung và sử dụng quyền lực để giữ hòa bình, bảo vệ cộng đồng khỏi những kẻ thù bên ngoài, thực thi pháp luật, và cung cấp các dịch vụ công cơ bản.

Pháp quyền là một tập hợp các luật lệ, nó phản ánh các giá trị cộng đồng vốn không chỉ ràng buộc người dân mà còn ràng buộc cả giới tinh hoa, nhóm người nắm giữ quyền lực cưỡng chế. Nếu luật pháp không kiềm chế quyền lực, thì nó chẳng khác gì với các mệnh lệnh của cơ quan hành pháp và tạo thành sự cai trị theo kiểu dụng pháp trị.

Cuối cùng, trách nhiệm giải trình dân chủ là nhằm đảm bảo rằng chính quyền hành động vì lợi ích của cả cộng đồng, chứ không đơn giản là vì lợi ích của những người cai trị. Nó thường đạt được thông qua các thủ tục như hệ thống bầu cử đa đảng tự do và công bằng, mặc dù việc giải trình theo kiểu thủ tục (về hình thức) không phải luôn là sự giải trình thực chất.

Một nền dân chủ tự do sẽ cân bằng những thiết chế có tiềm năng xung đột này. Nhà nước tạo ra và sử dụng quyền lực, trong khi nền pháp quyền và trách nhiệm giải trình dân chủ tìm cách kiềm chế quyền lực và đảm bảo rằng quyền lực được sử dụng vì lợi ích cộng đồng. Một nhà nước mà không có các thiết chế kiềm chế như vậy là một nhà nước độc tài. Và một chính thể mà tất cả bị ràng buộc và không có quyền lực sẽ dẫn đến vô chính phủ.

Samuel Huntington từng khẳng định, trước khi một chính thể có thể kiềm chế quyền lực, nó phải có khả năng sử dụng quyền lực. Theo lời của Alexander Hamilton, “Một cơ quan hành pháp yếu chỉ là một cách nói khác về một cơ quan hành pháp kém cỏi; và một chính quyền hành động một cách yếu đuối, bất kể về mặt lý thuyết nó như thế nào, thì trong thực tế nó chỉ là một chính quyền kém cỏi”.³

Giữa nhà nước thân hữu và nhà nước hiện đại còn một điểm phân biệt quan trọng nữa. Một nhà nước hiện đại mong muốn trở nên phi cá nhân, đối xử với người dân một cách bình đẳng trên cơ sở địa vị công dân chứ không phải trên cơ sở liệu họ có mối quan hệ cá nhân nào với người cai trị hay không. Trái lại, các nhà nước thân hữu là các nhà nước mà trong đó chính thể được coi là một loại tài sản cá nhân, và ở đó không có sự phân biệt giữa các lợi ích công và lợi ích riêng của người cai trị. Ngày nay không có xã hội nào hoàn toàn theo kiểu thân hữu nữa, vì không ai dám đòi quyền sở hữu đối với toàn bộ đất nước, như các ông vua, bà hoàng đã từng trong quá khứ. Tuy nhiên, có nhiều nhà nước tân thân hữu mang hình thức chính thể hiện đại, nhưng trong thực tế những nhà nước này hình thành nên các chính quyền kẻ cắp, hoạt động vì lợi ích cá nhân của những người bên trong nó. Chủ nghĩa tân thân hữu có thể cùng tồn tại cùng với dân chủ, tạo ra mạng lưới bảo trợ và chủ nghĩa bảo trợ rộng rãi, trong đó các chính trị gia chia sẻ nguồn lực nhà nước với mạng lưới những người ủng hộ họ về mặt chính trị. Trong những xã hội như vậy, các cá nhân tham gia vào chính trị không theo đuổi một tầm nhìn về sự tốt đẹp chung, mà là để làm giàu cho chính mình.

Sự cưỡng chế vẫn còn nằm ở trung tâm của việc vận hành của nhà nước, đó là lý do tại sao quyền lực nhà nước thường tạo ra sự sợ hãi và hận thù như vậy. Michael Mann đã phân biệt rạch ròi giữa quyền lực “chuyên chế” và quyền lực “cơ sở hạ tầng”, rằng cái trước liên quan đến sự cưỡng ép còn cái sau liên quan đến khả năng cung cấp dịch vụ công và quan tâm đến lợi ích cộng đồng.⁴Sự phân biệt này có thể khiến chúng ta cho rằng các nhà nước “tốt” có quyền lực cơ sở hạ tầng, còn các nhà nước “xấu” sử dụng quyền lực chuyên chế. Nhưng trên thực tế, cưỡng ép là điều rất quan trọng đối với tất cả các nhà nước. Các nhà nước thành công biến đổi quyền lực thành thẩm quyền – nghĩa là, họ biến nó thành sự tuân thủ tự nguyện của người dân dựa trên niềm tin rằng các hành động của nhà nước là chính danh. Nhưng không phải tất cả các công dân đều đồng ý tuân theo pháp luật, và ngay cả trong các nền dân chủ chính danh nhất cũng cần có lực lượng cảnh sát để thực thi pháp luật. Chẳng hạn, người ta không thể kiểm soát tham nhũng hay thu thuế nếu không ai bị bỏ tù khi vi phạm pháp luật. Khả năng củng cố luật không xuất hiện đơn giản thông qua việc ban hành luật pháp; mà nó đòi hỏi phải đầu tư vào nhân lực và việc đào tạo, và vào việc thiết lập các quy tắc thể chế kiểm soát việc thực thi này.

Kinh nghiệm của 25 năm qua đã dạy cho chúng ta rằng, trong ba thiết chế vừa nêu, xây dựng nền dân chủ là việc dễ dàng hơn rất nhiều so với việc xây dựng nền pháp quyền hay nhà nước hiện đại. Hay nói khác hơn, sự phát triển của các nhà nước hiện đại đã không theo kịp với sự phát triển của các thiết chế dân chủ, dẫn đến tình huống mất cân bằng, trong đó các nền dân chủ mới (và đôi khi có cả các nền dân chủ ổn định) không thể theo kịp với yêu cầu của công dân về những dịch vụ quản trị chất lượng cao. Điều này một lần nữa lại dẫn đến làm giảm tính chính danh của nền dân chủ. Trái lại, thực tế là các nhà nước độc đoán như Trung Quốc và Singapore lại có thể cung cấp những dịch vụ như vậy, điều này đã làm gia tăng uy tín của họ trong mối tương quan với uy tín của các nền dân chủ ở nhiều nơi trên thế giới.

Những kinh nghiệm gần đây của Afghanistan và Iraq đã làm rõ vấn đề này. Sau cuộc xâm lấn và chiếm đóng của Hoa Kỳ tại hai quốc gia này lần lượt vào năm 2001 và 2003, Hoa Kỳ đã có thể tổ chức các cuộc bầu cử dân chủ để hình thành chính phủ mới ở cả hai nước với sự trợ giúp của quốc tế. Chất lượng dân chủ ở cả hai nơi – đặc biệt là ở Afghanistan, nơi các cuộc bầu cử tổng thống năm 2009 và 2014 đã bị phá hỏng bởi những cáo buộc nghiêm trọng về gian lận – gặp phải nhiều nghi vấn, song ít ra thì một tiến trình dân chủ đã được thực hiện để bầu lên giới lãnh đạo có tính chính danh về mặt hình thức.

Điều không xảy ra ở cả hai quốc gia là sự phát triển của một nhà nước hiện đại, thứ có thể bảo vệ lãnh thổ của đất nước khỏi những kẻ địch bên trong và bên ngoài cũng như cung cấp các dịch vụ công một cách công bằng và vô tư. Cả hai quốc gia đều gặp khốn khó bởi các cuộc nổi dậy trong nước, và vào năm 2014 lực lượng quân đội Iraq do Hoa Kỳ đào tạo đã sụp đổ ở miền bắc dưới sự tấn công của ISIS. Cả hai quốc gia có mức độ tham nhũng rất cao, điều này làm suy yếu khả năng cung cấp các dịch vụ quản trị và làm giảm bớt tính chính danh của nhà nước. Các khoản đầu tư rất lớn vào xây dựng nhà nước do Hoa Kỳ và các đối tác liên minh của nó chi trả dường như ít có hiệu quả.

Những thất bại trong việc xây dựng nhà nước cũng đóng vai trò quan trọng trong các sự kiện ở Ukraine. Những người bạn dân chủ phương Tây đã hân hoan khi cuộc Cách mạng Cam mang lại một cuộc bầu cử tổng thống mới vào năm 2004, dẫn đến sự thất bại của đương kim Thủ tướng Viktor Yanukovych trước Viktor Yushchenko. Nhưng Liên minh Cam mới lên đã tỏ ra yếu kém và tham nhũng, và nó không làm gì để cải thiện chất lượng quản trị ở Ukraine. Kết quả là, Yanukovych đã đánh bại Yushchenko trong năm 2010 trong cuộc bầu cử mà hầu hết các nhà quan sát ghi nhận là tự do và công bằng. Nhiệm kì Tổng thống của Yanukovych đã được đánh dấu bởi những hành vi bóc lột ở mức độ cao hơn, tạo ra một chuỗi các cuộc biểu tình mới tại Kiev sau thông báo của ông vào cuối năm 2013 rằng ông sẽ tham gia vào Liên minh Á Âu của Vladimir Putin, thay vì Liên minh châu Âu. Trong khi đó, Putin đã củng cố sự cai trị ngày càng phi tự do của ông ở Nga và củng cố địa vị của quốc gia của ông trước thế giới bên ngoài, khiến cho việc công khai sát nhập Crimea trở thành hiện thực sau khi Yanukovych bị lật đổ vào tháng 2 năm 2014.

Tôi cho rằng xung đột hiện tại khiến Nga chống lại chính phủ mới của Ukraine và các nước chống lưng ở phương Tây là sự xung đột giữa trật tự chính trị hiện đại và trật tự chính trị tân thân hữu, hơn là sự xung đột về dân chủ. Có một vấn đề nhỏ rằng, trong bối cảnh sau khi sáp nhập Crimea, Vladimir Putin ngày càng được yêu thích ở Nga và nhiều khả năng giành chiến thắng áp đảo nếu một cuộc bầu cử mới được tổ chức. Lựa chọn thực sự mà người dân trong khu vực này phải đương đầu là một lựa chọn khác – rằng liệu xã hội của họ có nên dựa trên các chính quyền tìm cách phục vụ lợi ích công theo cách phi cá nhân, hay nên được cai trị bởi một liên minh tham nhũng của giới thượng lưu vốn tìm cách sử dụng nhà nước như một công cụ để làm giàu cho cá nhân.

Tính chính danh của nhiều nền dân chủ trên thế giới ít phụ thuộc vào chiều sâu của các thiết chế dân chủ, mà phụ thuộc nhiều hơn vào khả năng mà chúng có thể cung cấp sự quản trị chất lượng cao. Nhà nước Ukraine mới sẽ không thể tồn tại được nếu nó không giải quyết vấn đề tham nhũng tràn lan, thứ đã làm hạ bệ người tiền nhiệm thuộc Liên minh Cam. Dân chủ ngày càng ăn sâu vào hầu hết các nước Mỹ Latinh so với thế hệ trước; cái còn thiếu hiện nay ở các nước như Brazil, Colombia và Mexico là khả năng cung cấp dịch vụ công cơ bản như giáo dục, cơ sở hạ tầng và an ninh. Chúng ta cũng có thể khẳng định điều tương tự ở một trong những quốc gia dân chủ lớn nhất thế giới là Ấn Độ, nơi bị chi phối bởi chủ nghĩa bảo trợ và nạn tham nhũng. Năm 2014, Ấn Độ dứt khoát quay sang ủng hộ Narendra Modi của đảng BJP, với hy vọng rằng ông sẽ mang lại sự lãnh đạo quyết đoán và chính quyền hùng mạnh, thay thế cho Liên minh Quốc Đại yếu ớt và tham nhũng đã nắm quyền suốt một thập kỷ qua.

 

Làm thế nào để xây dựng một nhà nước hiện đại

Hiện nay có một nguồn tài liệu khổng lồ về quá trình chuyển đổi dân chủ, mà phần lớn được xuất bản trên Journal of Democracy[Tạp chí Dân chủ]. Song nguồn tài liệu bàn về cách tạo nên sự chuyển đổi từ một nhà nước tân thân hữu sang một nhà nước hiện đại lại ít hơn nhiều, mặc dù đã có những tiến triển trong một thập kỷ rưỡi vừa qua. Điều này phản ánh một sự thiếu hụt về mặt khái niệm, bắt nguồn từ quan niệm sai lầm về bản chất của các vấn đề căn bản.

Chẳng hạn, có một khuynh hướng kết hợp sự hiện đại của nhà nước với sự khuất bóng nạn tham nhũng. Tất nhiên, tham nhũng là một vấn đề lớn đối với nhiều xã hội và đã có nhiều tài liệu bàn về riêng nó. Dù mức độ tham nhũng và sự quản trị kém cỏi của nhà nước có độ tương quan cao, song chúng vẫn không phải là một. Một nhà nước có thể tương đối không tham nhũng, nhưng vẫn không có khả năng cung cấp các dịch vụ cơ bản bởi nó thiếu năng lực. Ví dụ, không ai cho rằng việc Guinea, Sierra Leone, hay Liberia không có khả năng đối phó với đại dịch Ebola gần đây là do nạn tham nhũng tràn lan trong hệ thống y tế công cộng; mà đúng ra là do sự thiếu hụt nguồn lực con người và vật chất – như bác sĩ, y tá, và bệnh viện với đầy đủ nguồn điện, nước sạch, và vân vân.

Do đó, chính “năng lực của nhà nước”, chứ không phải sự khuất bóng nạn tham nhũng, mới cần được coi là cốt lõi của tính hiện đại của nhà nước. Các nhà nước hiện đại cung cấp một chuỗi các dịch vụ phức tạp, từ việc nắm giữ những số liệu thống kê về kinh tế và xã hội đến việc cung cấp cứu trợ thiên tai, dự báo thời tiết, và kiểm soát đường bay của máy bay. Tất cả các hoạt động này đòi hỏi nguồn đầu tư rất lớn về nguồn nhân lực và về các điều kiện vật chất để các thiết chế nhà nước có thể hoạt động; việc đơn thuần khuất bóng nạn tham nhũng không có nghĩa là những thứ này sẽ tồn tại. Tuy nhiên, ngay cả thuật ngữ “năng lực của nhà nước” cũng không thể hiện rõ hết những mục đích mà năng lực này phục vụ và mức độ mà nó được sử dụng một cách phi cá nhân.

Hơn nữa, hiện rất thiếu một nhận thức rõ ràng về cách tạo ra năng lực của nhà nước mạnh trong quá khứ. Hiện tại, trong cộng đồng quốc tế người ta phần nào đồng thuận về cách thúc đẩy quản trị tốt, sự đồng thuận này thể hiện trong những chương trình như “Ngân sách tham dự”, “Cộng tác chính quyền mở”, và các sáng kiến của vô số tổ chức nhằm thúc đẩy tính minh bạch của chính quyền trên toàn thế giới. Nền tảng của những cách tiếp cận này là một lý thuyết cho rằng quản trị tốt là sản phẩm của sự minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn. Những cách tiếp cận này cho rằng việc có nhiều thông tin hơn về tham nhũng hay hành động phi pháp của chính quyền sẽ khiến người dân tức giận và đòi hỏi nhà nước vận hành tốt hơn, từ đó sẽ thúc đẩy các chính quyền tự cải cách. Nói cách khác, nền dân chủ có chất lượng tốt hơn được xem như là giải pháp cho vấn đề tham nhũng và năng lực yếu kém của nhà nước.

Vấn đề duy nhất ở chiến lược này là, có rất ít bằng chứng kinh nghiệm cho thấy đã từng có kiểu tiếp cận như vậy (về cách tồn tại của những chính quyền vận hành tốt), dù là trong lịch sử hay trong những trường hợp hiện thời. Nhiều nhà nước với chính quyền vận hành tương đối tốt – ví dụ như Trung Quốc, Nhật Bản, Đức, Pháp và Đan Mạch – đã tạo ra những bộ máy quan liêu theo kiểu “Weber” hiện đại trong hoàn cảnh độc tài; và rồi những nước này đã trở thành những nền dân chủ, được thừa hưởng bộ máy nhà nước dựa theo chế độ nhân tài còn tồn tại qua quá trình chuyển đổi. Động cơ tạo nên các chính quyền hiện đại không đến từ áp lực từ những công dân hiểu biết và năng động, mà là từ giới tinh hoa, thường vì lý do an ninh quốc gia. Câu cách ngôn nổi tiếng Charles Tilly rằng “chiến tranh tạo ra nhà nước và nhà nước tạo ra chiến tranh” đã tổng kết kinh nghiệm không chỉ của phần lớn các nước châu Âu cận đại, mà còn của Trung Quốc trong suốt thời Xuân Thu và Chiến Quốc làm dẫn đến sự xuất hiện của một nhà nước phi cá nhân với sự thống nhất của nhà Tần vào thế kỷ thứ ba trước công nguyên.⁶

Tương tự như vậy, có rất ít bằng chứng rõ rệt minh chứng được rằng những nỗ lực của các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ hiện tại trong việc thúc đẩy quản trị tốt thông qua việc gia tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đã gây được tác động đáng kể lên năng lực quản trị của nhà nước.⁷ Lý thuyết cho rằng cần phải có sự tương quan giữa việc ngày càng gia tăng sự sẵn có các thông tin về hoạt động của chính quyền với chất lượng của các kết quả đầu ra của chính quyền dựa trên một số giả định khoa trương – rằng công dân sẽ quan tâm đến sự quản trị kém cỏi của chính quyền (trái ngược với việc bằng lòng hưởng lợi từ các hoạt động như bảo trợ dựa trên sắc tộc); rằng họ có khả năng tổ chức về mặt chính trị để gây áp lực lên chính quyền; rằng các thiết chế chính trị của đất nước là thứ truyền tải chính xác những cảm nghĩ của người dân đến các chính trị gia theo cái cách khiến cho các chính trị gia trở nên có trách nhiệm; và cuối cùng, rằng chính quyền thực sự có năng lực quản trị như các công dân đòi hỏi.

Lịch sử thực tế về mối quan hệ giữa nhà nước hiện đại và dân chủ thật sự phức tạp hơn nhiều so với những giả định trong lý thuyết đương đại. Theo sau cái cấu trúc mà Martin Shefter lần đầu nêu ra, tôi đã lập luận ở đâu đó rằng tiến trình mà qua đó nền dân chủ (đo bằng mức độ phổ quát hóa quyền bầu cử) và nhà nước hiện đại được thiết lập đã quyết định chất lượng lâu dài của chính quyền.⁸ Nơi đâu mà nhà nước hiện đại được củng cố trước khi mở rộng quyền bầu cử, nó thường thành công để sống sót trong thời hiện đại; nơi đâu mà dân chủ xuất hiện trước cải cách nhà nước, kết quả thường dẫn đến chủ nghĩa bảo trợ rộng khắp. Trước hết, điều này đúng đối với Mỹ, quốc gia đầu tiên cho phép tất cả đàn ông da trắng có quyền bầu cử, và điều này đã tạo ra hệ thống chính trị bảo trợ rộng khắp đầu tiên trên thế giới (còn được lịch sử Mỹ gọi là chế độ ưu tiên dành chức vị hay hệ thống bảo trợ). Vào thế kỷ 19 ở Mỹ, nền dân chủ và chất lượng nhà nước rõ ràng xung đột với nhau. Lý do là bởi, trong các nền dân chủ với mức thu nhập và trình độ giáo dục thấp, việc dùng đến những khuyến khích có lợi cho cử tri (bản chất của chủ nghĩa bảo trợ) dễ có khả năng huy động cử tri và giành lấy phiếu bầu của họ hơn là sự hứa hẹn về các chính sách công bài bản.⁹

Tuy nhiên, tình hình thay đổi khi nền kinh tế phát triển lên những mức độ cao hơn. Các cử tri có thu nhập cao hơn khó bị hối lộ bằng những khoản tiền cá nhân, và họ có xu hướng quan tâm nhiều hơn đến các chính sách bài bản. Ngoài ra, các mức độ phát triển cao hơn thường được thúc đẩy bởi sự tăng trưởng của một nền kinh tế thị trường, nơi cung cấp những con đường khác để làm giàu cá nhân bên ngoài chính trị. Tại Đài Loan, cuộc bầu cử vào đầu những năm 1990 là lần bầu cử cuối cùng mà chủ nghĩa bảo trợ thống trị; về sau, cử tri Đài Loan trở nên giàu có nên khó có thể đút lót.¹⁰

Mặc dù dân chủ là một động lực của chủ nghĩa bảo trợ khi mức thu nhập bình quân đầu người còn thấp, nhưng nó có thể mở ra một con đường hướng tới việc tạo nên một chính quyền có chất lượng cao khi các quốc gia trở nên giàu có hơn. Mỹ là một ví dụ: Đến những năm 1880, đất nước đã nhanh chóng chuyển mình từ một xã hội nông nghiệp thành một một xã hội công nghiệp đô thị, gắn chặt trong một thị trường lục địa khổng lồ bởi các công nghệ mới như đường sắt. Sự tăng trưởng kinh tế làm xuất hiện các tác nhân kinh tế mới – như nghề nghiệp đô thị, một tập hợp các lợi ích kinh doanh phức tạp hơn, và các thành viên của tầng lớp trung lưu – những người muốn chính quyền có chất lượng cao hơn và không có liên hệ gì mật thiết với hệ thống bảo trợ hiện hành. Vào năm 1883, một phong trào của người dân khiến cho đạo luật Pendleton được thông qua, đạo luật này thiết lập các nguyên tắc tuyển dụng công chức trong bộ máy liên bang dựa vào tài năng, mà các tổng thống sau đó như Theodore Roosevelt (1901-1909) và Woodrow Wilson (1913-1921) đã dành nhiều cố gắng để thúc đẩy. Các ông trùm đảng phái và các bộ máy chính trị vẫn tiếp tục phát triển trong một vài thế hệ sau thời điểm đó, nhưng chúng dần dần bị loại bỏ khỏi hầu hết các thành phố của Mỹ vào giữa thế kỷ 20, thông qua các chiến dịch vận động chính trị kiên quyết. Nếu các nền dân chủ đương đại như Ấn Độ và Brazil phải đối phó với các vấn đề về bảo trợ và tham nhũng, họ sẽ phải đi theo một lộ trình tương tự.

 

Tính tất yếu của sự cưỡng chế

Tuy nhiên, Mỹ nắm giữ một lợi thế quan trọng, mà ngày nay nhiều nền dân chủ mới không có được. Nó sở hữu một lực lượng cảnh sát mạnh và có khả năng củng cố những luật lệ được thông qua. Khả năng này bắt nguồn từ Thông Luật, mà các thuộc địa đã thừa kế từ nước Anh và nhờ đó chúng được thể chế hóa tốt trước khi giành lại độc lập. Chính phủ Mỹ ở tất cả các cấp luôn duy trì một lực lượng cảnh sát khá mạnh để truy tố, bắt giữ, và kết án những tội phạm ở các cấp độ khác nhau của chính quyền. Sức mạnh cưỡng chế này được hậu thuẫn bởi một niềm tin mạnh mẽ vào tính chính danh của pháp luật, và do đó nó đã được chuyển đổi thành quyền lực thực sự ở hầu hết mọi nơi. Năng lực thực thi này tạo thành một phạm vi mà ở đó năng lực nhà nước chồng lấp với pháp quyền, và điều này giữ vai trò rất quan trọng trong việc đối phó với những vấn đề như tham nhũng. Hành vi của các quan chức phụ thuộc vào các khuyến khích – họ được chi trả đầy đủ tiền lương cho công việc, song họ chịu sự sợ hãi bị trừng phạt nếu họ vi phạm pháp luật. Trong rất nhiều quốc gia, người ta không đóng thuế và thường hối lộ, vì người phạm luật rất ít khi bị đi tù.

Việc thực thi hữu hiệu chính là cốt lõi của sự thành công của một trong những nỗ lực đáng chú ý nhất gần đây trong việc cải thiện hiệu suất khu vực công, đó là sự thành công của Georgia. Sau Cách mạng Hoa Hồng năm 2003, chính quyền Mikheil Saakashvili chống lại tham nhũng ở một số lĩnh vực, chấn chỉnh lực lượng cảnh sát giao thông, trốn thuế, và các hoạt động phổ biến của các băng nhóm tội phạm mà người ta gọi là “kẻ cắp pháp luật”. Trong khi một số hành động được thực hiện thông qua các sáng kiến minh bạch và các khuyến khích tích cực (ví dụ, bằng việc công bố trực tuyến những dữ liệu chính quyền và bằng cách tăng lương của cảnh sát), việc thực thi hiệu quả còn phụ thuộc vào việc tạo ra các đơn vị cảnh sát mới, mà họ đã làm những việc như công khai bắt giữ các cựu quan chức cấp cao và các doanh nhân. Đến cuối nhiệm kì của chính quyền Saakashvili, sự tăng cường quyền lực cảnh sát này đã bị lạm dụng theo nhiều cách, gây ra một phản ứng chính trị và điều này đã dẫn đến việc bầu lên Bidzina Ivanishvili và đảng Giấc Mơ Georgia.¹¹

Song những hành động lạm dụng như vậy không che khuất tầm quan trọng của sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để đạt được hiệu quả trong việc thực thi pháp luật. Việc kiểm soát tham nhũng đòi hỏi sự chuyển đổi lớn trong những mong đợi tiêu chuẩn của người dân về cách ứng xử – nếu tất cả mọi người xung quanh tôi đang hối lộ, tôi sẽ giống như một kẻ ngốc nếu tôi không làm điều ấy. Trong những hoàn cảnh này, nỗi sợ là một động cơ hiệu quả hơn nhiều so với những chủ ý tốt hay là những khuyến khích kinh tế. Trước cuộc cách mạng Hoa Hồng, Georgia đã có tiếng là một trong những nơi tham nhũng nhất ở Liên Xô cũ. Hiện nay, bằng một số biện pháp quản trị, nó đã trở thành một trong những nơi ít tham nhũng nhất. Thật khó để tìm ra ví dụ về những chính thể quản trị một cách hiệu quả mà không sử dụng đến quyền lực cưỡng chế một cách đáng kể. Các nỗ lực hiện nay trong việc thúc đẩy quản trị tốt thông qua việc tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, mà không đồng thời kết hợp các nỗ lực tăng cường sức mạnh thực thi, chắc chắn cuối cùng sẽ thất bại.

Trong cuốn Political Order in Changing Societies [Trật tự chính trị trong các xã hội đang thay đổi], Samuel Huntington lập luận rằng các chiều kích chính trị của sự phát triển thường không theo kịp với tốc độ huy động xã hội, và do đó dẫn đến rối loạn chính trị. Các thiết chế nhà nước cũng có thể gặp thất bại tương ứng khi gắng chạy theo sự phát triển của những thiết chế dân chủ.

Kết luận này ẩn chứa những hàm ý quan trọng về cái cách mà Mỹ và các nước dân chủ khác theo đuổi việc thúc đẩy dân chủ. Trong quá khứ, người ta từng nhấn mạnh vào việc san bằng sân chơi ở các nước độc tài thông qua sự hỗ trợ cho các tổ chức xã hội dân sự, và hỗ trợ quá trình chuyển đổi ban đầu khỏi chế độ độc tài.

Tuy nhiên, để tạo ra một nền dân chủ trụ vững, đòi hỏi phải có thêm hai giai đoạn nữa, trong đó phải thể chế hóa sự huy động ban đầu chống lại chế độ độc tài, và chuyển đổi thành các thực tiễn lâu bền. Đầu tiên là việc tổ chức các phong trào xã hội thành các đảng chính trị mà có khả năng cạnh tranh trong các cuộc bầu cử. Các tổ chức xã hội dân sự thường tập trung vào các vấn đề hẹp, và không được gầy dựng để có thể huy động cử tri – lãnh địa duy nhất của các đảng chính trị. Sự thất bại trong việc xây dựng các đảng chính trị giải thích tại sao các lực lượng tự do hơn lại thường xuyên thất bại trong các cuộc bầu cử tại các quốc gia chuyển đổi, từ Nga đến Ukraine rồi Ai Cập.

Tuy nhiên, giai đoạn cần thiết thứ hai liên quan đến việc xây dựng nhà nước và năng lực của nhà nước. Một khi một chính quyền dân chủ nắm quyền lực, nó phải thực sự cai trị – nghĩa là, nó phải thực hiện thẩm quyền hợp pháp và cung cấp các dịch vụ cơ bản cho người dân. Các cộng đồng thúc đẩy dân chủ đã ít chú ý đến các vấn đề về quản trị dân chủ bằng những vấn đề như sự huy động ban đầu và quá trình chuyển đổi. Tuy nhiên, nếu không có khả năng quản trị tốt, các nền dân chủ mới sẽ khiến những người ủng hộ nó cảm thấy thất vọng, và tự nó làm mất tính chính danh. Thật vậy, như lịch sử Mỹ đã chỉ ra, dân chủ hóa mà không chú ý đến việc hiện đại hoá nhà nước thì thực sự có thể dẫn đến sự suy yếu về chất lượng của chính quyền.

Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là việc hiện đại hoá nhà nước chỉ có thể đạt được trong điều kiện cai trị chuyên chế. Thực tế là nhiều nền dân chủ lâu đời đã đi theo trình tự xây nhà xây dựng trước khi dân chủ hóa – điều mà Samuel Huntington dán nhãn là “chuyển dịch độc tài” – song điều này không nhất thiết có nghĩa rằng đây là một chiến lược khả thi cho các quốc gia trong thế giới hiện đại, nơi mà người dân đặt quá nhiều nhu cầu và kỳ vọng vào nền dân chủ. Dù muốn hay không, nhiều nước trên thế giới sẽ phải phát triển nhà nước hiện đại cùng lúc với việc xây dựng các thể chế dân chủ và pháp quyền. Điều này có nghĩa rằng các cộng đồng thúc đẩy dân chủ cần phải chú tâm nhiều hơn đến việc xây dựng nhà nước hiện đại, và không dừng lại chừng nào các chính quyền độc tài chưa thôi nắm quyền. Điều này cũng gợi ra một chương trình mở rộng cho Journal of Democracy [Tạp chí Dân chủ]: Cùng với sự đóng góp đáng kể của nó trong việc nghiên cứu cách thức mà các nền dân chủ xuất hiện và củng cố, thì nó cần phải tập trung sự chú ý vào cái cách mà các thiết chế nhà nước hiện đại xuất hiện và đi đến suy tàn.

 

CHÚ THÍCH

1. Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Oklahoma City: University of Oklahoma Press, 1991).
2. Xem tiểu luận của Larry Diamond “Facing Up to the Democratic Recession,” Journal of Democracy 26 (tháng 1 năm 2015): 141–155.
3. Alexander Hamilton, Federalist 70 (1788).
4. Michael Mann, The Sources of Social Power, quyển 1, A History of Power from the Beginning to AD 1760 (Cambridge: Cambridge University Press, 1986).
5. Xem Sarah Chayes, Thieves of State: Why Corruption Threatens Global Security (New York: W.W. Norton, 2015).
6. Quan điểm này rút ra từ cuốn sách của tôi, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2011).
7. Chẳng hạn, xem Ivar Kolstad và Arne Wiig, “Is Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries?” World Development 37 (tháng 3 năm 2009): 521–532; Mehmet Bac, “Corruption, Connections and Transparency: Does a Better Screen Imply a Better Scene?” Public Choice 107 (tháng 4 năm 2001): 87–96; Susan Rose-Ackerman và Rory Truex, “Corruption and Policy Reform,” bài nghiên cứu chuẩn bị cho Copenhagen Consensus Project, 27 tháng 2 năm 2012; và Luca Etter, “Can Transparency Reduce Corruption?”, bài nghiên cứu được trình bày tại Doing Business Conference, Georgetown University, Washington, D.C., tháng 2 năm 2014.
8. Xem Martin Shefter, Political Parties and the State: The American Historical Experience (Princeton: Princeton University Press, 1994).
9. Xem Francis Fukuyama, “Democracy and the Quality of the State,” Journal of Democracy 24 (tháng 10 năm 2013): 5–16.
10. Mushtaq H. Khan, “Markets, States, and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Developing Countries,” Democratization 12 (tháng 12 năm 2005): 704–24; Chin-Shou Wang và Charles Kurzman, “The Logistics: How to Buy Votes,” trong cuốn sách do Frederic Charles Schaffer biên tập, Elections for Sale: The Causes and Consequences of Vote Buying(Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 2007).
11. Xem World Bank, Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s Reforms (Washington, D.C.: World Bank, 2012); Peter Pomerantsev và những người khác, “Revolutionary Tactics: Insights from Police and Justice Reform in Georgia,” Legatum Institute, London, tháng 6 năm 2014.

 

Nguồn: Francis Fukuyama, “Why Is Democracy Performing So Poorly?” (Tại sao nền dân chủ lại vận hành quá tệ?, bản dịch của Minh Anh & Vi Yên nhóm Tinh Thần Khai Minh), Journal of Democracy 26 (tháng 1 năm 2015): trang 11-20.