Vi Yên Dân chủ hóa

Dân chủ và chất lượng của nhà nước – bài dịch

Francis Fukuyama là nghiên cứu viên cao cấp [senior fellow] tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển, và Pháp quyền của Stanford. Bài báo này bàn về các chủ đề trong quyển sách Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present của ông, được xuất bản bởi Farrar, Straus and Giroux năm 2014.

Tại sao một số quốc gia lại có thể phát triển một bộ máy quản lý nhà nước chất lượng cao, cung cấp các dịch vụ cho người dân của họ với hiệu quả tương đối tốt, trong khi các quốc gia khác lại đang gặp những vấn nạn tham nhũng, bộ máy quan liêu cồng kềnh, và nhà nước kém cỏi? Đâu là mối quan hệ giữa hiệu quả của nhà nước và dân chủ? Giữa nền quản trị tốt và sự tham chính trị của người dân, liệu cả hai hỗ trợ cho nhau hay là đối nghịch nhau?

Cốt lõi của năng lực nhà nước trong việc mang đến các chính sách tốt đã xuất hiện trong những hoàn cảnh rất khác nhau. Trong cuộc khủng hoảng đồng euro bắt đầu vào năm 2009 – 2010, các nước như Hy Lạp và Ý đã nhận ra rằng hệ thống ngân hàng của họ đang bị suy chuyển do mức độ nợ công quá cao so với GDP. Trong khi vấn đề nợ công này trở nên nghiêm trọng hơn do sự ra đời của đồng euro, thì nguyên nhân cơ bản của nó trong trường hợp Hy Lạp và Ý lại nằm ở sự thất bại trong việc kiểm soát chi tiêu công. Điều này hết sức tương phản với sự kỷ luật ngân sách mà Đức, các nước Bắc Âu, và Hà Lan đã thực hiện. Sự thâm hụt ngân sách tại Hy Lạp và Ý, một lần nữa, bị thúc đẩy bởi nền chính trị bảo trợ tồn tại ở hai quốc gia này, vốn làm phình to số lượng công chức, tạo điều kiện cho tham nhũng, và dẫn đến các dịch vụ công chất lượng thấp.

Chuyện tương tự xảy ra ở nhiều nền dân chủ mới, vốn thành công trong việc tổ chức các cuộc bầu cử nhưng lại thất bại trong việc cung cấp sự quản trị chất lượng cao. Brazil, Ấn Độ, Indonesia, Philippin và Nam Phi đều bị cản trở bởi một mức độ nào đó của chủ nghĩa bảo trợ, tham nhũng, và sự cung cấp không hiệu quả các dịch vụ cho phần lớn dân số. Sự bất lực trong việc “vận hành nền dân chủ”, dưới dạng sẻ chia sự tăng trưởng và phân bổ rông rãi các dịch vụ công, đã lần lượt làm suy yếu tính hợp pháp của các chính phủ dân chủ. Ngược lại, uy tín của các quốc gia độc tài như Trung Quốc và Singapore nằm ở khả năng hiển nhiên của họ trong việc cung cấp những dịch vụ này một cách chính xác, dẫu thiếu đi trách nhiệm giải trình của chính phủ về mặt hình thức.

Dĩ nhiên, dân chủ thực chất là tốt đẹp, cần được đề cao bất kể nó gây ảnh hưởng tới kết quả chính sách như thế nào. Nhưng tính hợp pháp (hay sự thiếu vắng nó) cũng có thể bắt nguồn từ hoạt động của nhà nước. Vì vậy, nếu chúng ta quan tâm về sự lành mạnh của các nền dân chủ trên thế giới, chúng ta cũng phải quan tâm đến năng lực của các chính phủ – tức là chất lượng của bộ máy quan liêu nhà nước.

Để hiểu mối quan hệ giữa dân chủ và năng lực của nhà nước, chúng ta có thể nhìn lại lịch sử của một vài quốc gia phát triển, từ đó đặt ra câu hỏi tại sao có những nước tạo được một bộ máy nhà nước năng lực cao và không tham nhũng, trong khi các nước khác lại không làm được điều đó. Trong tác phẩm Political Parties and the State xuất bản vào năm 1993, Martin Shefter đã đề ra một khuôn khổ hữu ích để nắm bắt được sự phát triển của nhà nước, về sau khuôn khổ này được sử dụng rộng rãi bởi các học giả trong lĩnh vực chính trị so sánh.1 Ông lập luận rằng sự tồn tại của một bộ máy quan liêu hiệu quả ở hiện tại phụ thuộc vào tiến trình lịch sử, mà ở đó sự hiện đại hoá nhà nước được thực hiện trong mối tương quan với việc mở rộng quyền bầu cử dân chủ. Khi một nhà nước Weber được củng cố trong điều kiện độc tài, một “liên minh có tính tuyệt đối” sẽ phát triển xung quanh nó, và rồi bảo vệ nó khỏi bị sử dụng như một phương tiện cho chính sách bảo hộ của các chính trị gia. Đây là đặc trưng của Phổ và sau này là Đức, nơi mà những áp lực cạnh tranh quân sự đã dẫn đến việc hiện đại hóa bộ máy quan liêu trước khi mở rộng quyền bầu cử.

Mặt khác, nếu việc mở rộng quyền bầu cử dân chủ diễn ra trước khi tiến hành hiện đại hóa, thì chính nhà nước sẽ trở thành một tài sản mà các chính trị gia sẽ sử dụng để tìm cách huy động các cử tri, với những lời dụ dỗ về việc tạo công ăn việc làm cho họ trong nhà nước. Điều này đúng với Hy Lạp, một trong những quốc gia đầu tiên ở châu Âu áp dụng phổ thông đầu phiếu cho nam giới. Một hệ thống bảo hộ ở nông thôn vào thế kỷ XIX đã nhanh chóng biến đổi thành một hình thức chính trị bảo trợ, và nó vẫn tồn tại cho đến ngày nay. Điều tương tự đã xảy ra sau khi Ý tiến hành dân chủ hóa sau sự sụp đổ của Mussolini, đặc biệt là ở miền Nam, nơi mà chủ nghĩa bảo trợ, tham nhũng, và bộ máy nhà nước không hiệu quả đã trở thành đặc thù.2

Nước Mỹ đã tạo nên một trường hợp trung gian: chủ nghĩa bảo trợ xuất hiện vào đầu thế kỷ XIX, và quốc gia có một nhà nước tương đối yếu, đặc trưng bởi mức độ bảo hộ và tham nhũng cao. Tuy nhiên, vào đầu thế kỷ XX, các nền tảng cho bộ máy hành chính trong sạch kiểu Weber đã được hình thành. Trong khi sự xung đột quân sự có vai trò mở rộng và hiện đại hóa nhà nước, thì việc cải cách (nhà nước) chủ yếu được thúc đẩy từ những đòi hỏi của một liên minh thuộc giai cấp trung lưu mới, vốn không có chỗ đứng trong hệ thống bảo hộ cũ. Kinh nghiệm này của Mỹ là một kiểu mẫu cho các nước đang phát triển hiện tại học hỏi, với niềm hy vọng có thể cải cách bộ máy hành chính.

Shefter nhấn mạnh tầm quan trọng của mặt cung ứng của sự tham nhũng: Chủ nghĩa bảo hộ và chủ nghĩa bảo trợ chỉ có thể thực hiện khi các chính trị gia nắm giữ các nguồn lực, như là các chức vụ công hay các hợp đồng phân phối. Trái lại, với các đảng chính trị vốn không nắm giữ quyền lực ngay từ đầu, họ không có quyền tiếp cận các nguồn lực này, do đó họ phải huy động những người ủng hộ bằng cách viện đến các ý thức hệ hay các chính sách có tầm nhìn. Vì vậy, trong những năm đầu, các đảng phái ngoài cuộc như đảng Dân chủ Xã hội Đức, Đảng Lao động Anh, và các Đảng Cộng Sản ở Trung Quốc và Việt Nam đều không dùng tới sự bảo hộ hay chủ nghĩa bảo trợ như một chiến lược huy động ở cấp độ quốc gia, mặc dù hai trường hợp cuối (ĐCS Trung Quốc và Việt Nam) đã không chống nổi những cám dỗ của việc phân phối lợi ích khi họ được nắm quyền.

 

Bốn trường hợp

Phổ/Đức: Cũng giống như Trung Quốc hơn hai ngàn năm trước, Phổ là một ví dụ điển hình như trong câu cách ngôn của Charles Tilly, rằng “Chiến tranh tạo ra nhà nước và nhà nước tạo ra chiến tranh”. Vào năm 1648, ở cuối cuộc Chiến tranh Ba mươi năm, Phổ là một nước có kích thức trung bình, nằm sâu trong lục địa, không có phẩm chất gì rõ ràng để trở thành trụ cột của một nước Đức thống nhất. Nhưng vào năm 1660, Tuyển hầu tước của Brandenburg là Frederick William (1640–1688) đã không giải tán quân đội của ông sau hiệp định Hòa bình Oliva – hiệp định chấm dứt cuộc chiến tranh giữa Thụy Điển và Ba Lan – mà thay vào đó, ông đã đặt đất nước trong tình trạng chiến tranh mãi mãi. Không giống như các vị vua Anh thời kỳ này, Tuyển hầu tước và người kế nhiệm ông là Frederick William I của nước Phổ (1713–1740) và Frederick II (“Frederick Đại đế”, 1740–1786) đã thành công trong việc làm xói mòn sức mạnh của các lãnh chúa, và thay thế tình trạng rối ren trong các lãnh địa phong kiến bằng một hệ thống hành chính thống nhất tập trung nằm ở Berlin. Nước Phổ gần như đã bị phá hủy trong các cuộc chiến tranh của Frederick Đại đế, song kinh nghiệm thập tử nhất sinh này đã vừa giúp củng cố nhà nước tập trung, vừa thắt chặt bản sắc dân tộc của Phổ như “một quốc gia, một quân đội”.3

Việc quản lý hành chính đối với nhà nước này đòi hỏi thành lập một bộ máy quan liêu tập trung để thu thuế và điều hành những tàu thuyền vận tải của quân đội. Theo thời gian, bộ máy quan liêu của Phổ có được mức độ tự chủ ngày càng cao trước thẩm quyền cá nhân của nhà vua. Nó cũng có thể bày tỏ ý chí thông qua những bộ luật hành chính công với số lượng ngày càng tăng, và đỉnh điểm là bộ luật Allgemeines Landrecht năm 1794. Trong khi đó, các nhà tư tưởng như Hugo Grotius, Jean Bodin, Thomas Hobbes, và Samuel Pufendorf đã bắt đầu xây dựng các lý thuyết mới về việc trao chủ quyền tối cao cho nhà vua mà không cần viện đến thẩm quyền tôn giáo. Tuy nhiên, nền tảng thế tục mới của chủ nghĩa chuyên chế về nhà nước không hẳn có lợi cho quyền lực hoàng gia. Theo các nhà lý thuyết mới này, tuyên bố của nhà nước về chủ quyền tối cao nằm ở khả năng của nó trong việc “đại diện” cho các lợi ích lớn hơn của cả cộng đồng. Nhà nước đã trở thành một ý niệm trừu tượng phi cá nhân về lợi ích chung, và không phải là công cụ cai trị của một nhóm cụ thể trong xã hội. Người ta đã đặt ra cơ sở lý thuyết để phân biệt lĩnh vực công với lĩnh vực tư, điều này rất quan trọng đối với bất kỳ nhận thức hiện đại nào về vai trò của chính phủ. Từ đó sinh ra nhà nước pháp quyền hiện đại, hay còn gọi là Rechtsstaat.

Cải cách cuối cùng của nhà nước Phổ chỉ xảy ra sau khi nó chịu thất bại trước Napoleon I trong trận đánh Jena–Auerstedt năm 1806, dẫn đến tạo ra một bộ máy quân sự hiện đại hơn nhiều dựa trên levée en masse (chế độ nghĩa vụ quân sự bắt buộc phổ quát). Các cải cách Stein–Hardenberg, diễn ra sau kết quả của trận Jena–Auerstedt, đã bãi bỏ các đặc quyền phong kiến, mở rộng cơ hội nghề nghiệp công chức cho tầng lớp trung lưu dựa trên năng lực, và khiến cho giáo dục trở thành cửa ngõ đến với các chức vụ công trên cơ sở của một hệ thống đại học mới và được cải cách. Sau sự thống nhất nước Đức bằng vũ lực của Bismarck vào năm 1871, hệ thống hành chính Phổ này đã trở thành khuôn mẫu cho toàn thể chính phủ Đức. Điều đáng chú ý là cách mà bộ máy quan liêu tự trị này đã sống sót trong bảy mươi năm đầy biến động sau thống nhất nước Đức. Dưới nền Cộng hòa Weimar, bộ máy quan liêu đã chống lại sự kiểm soát của những chính trị gia được bầu chọn một cách dân chủ, những người này đã bị ngăn cản không được phân phối các chức vụ theo kiểu bảo trợ. Đức quốc xã đã có thể thanh lọc các công chức người Do Thái, Cộng sản, và các quan chức được bổ nhiệm trước đó, nhưng nó không thể đưa một lượng lớn những người ủng hộ nó vào trong bộ máy. Bộ máy quan liêu này thậm chí còn tồn tại tới thời kỳ hậu chiến tranh thế giới II: Dù cho những nỗ lực của chính quyền Đồng minh (chiếm đóng Đức) trong việc thanh trừng chính phủ Đức gồm những người có cảm tình với Đức quốc xã, song chỉ có khoảng một ngàn quan chức bị loại trừ vĩnh viễn khỏi bộ máy.4

Cộng hòa Liên bang Đức, một nền dân chủ hoàn chỉnh xuất hiện sau năm 1949, đã đặt chính phủ dưới sự kiểm soát dân chủ. Song nó đã làm điều đó bằng cách tôn trọng quyền tự chủ của bộ máy quan liêu trong việc tuyển dụng và đề bạt. Vì vậy, trong khi các đảng chính trị được bầu có thể bổ nhiệm các bộ trưởng để chỉ đạo chính sách, thì họ bị cấm gài vào bộ máy hành chính những người ủng hộ đảng của họ. Kết quả là, chủ nghĩa bảo trợ chưa bao giờ bén rễ ở Đức; tài năng và sự tự chủ vẫn là nguyên tắc tổ chức của chính phủ Đức.

 

Hy Lạp và Ý: Nếu Phổ/Đức phát triển một nhà nước quan liêu hiện đại mạnh mẽ từ sớm, thì điều ngược lại đã xảy ra ở Hy Lạp và Ý. Vào đầu thế kỷ XIX, Hy Lạp là một tỉnh của đế quốc Ottoman với một truyền thống lâu đời chống lại việc thu thuế. Người Hy Lạp tuyên bố độc lập vào năm 1821, nhưng họ đã không thể đạt được mục tiêu này một mình mà không có sự giúp đỡ đáng kể từ bên ngoài, như từ Anh, Pháp, và Nga. Các thế lực bên ngoài này tiếp tục chi phối chính trị Hy Lạp rất lâu khi nước này giành được độc lập chính thức vào năm 1830, khi các cường quốc đưa hoàng tử của Bavarian là Otto lên ngai vàng Hy Lạp. Vấp phải sự phản kháng ngày càng tăng đối với sự cai trị của chính mình, Otto đã chịu chấp nhận một bản hiến pháp vào năm 1844, trong đó cung cấp quyền phổ thông đầu phiếu phổ quát cho nam giới từ năm 1864. Do đó, Hy Lạp đã trở thành một trong những nền dân chủ bầu cử đầu tiên của châu Âu, trước Anh cả một thế hệ.

Nhà nước Hy Lạp vẫn tiếp tục yếu kém và chịu ảnh hưởng của nước ngoài trong suốt thế kỷ XX và cả trong thế kỷ XXI. Nó đã bị Thổ Nhĩ Kỳ đánh bại vào năm 1923, sau đó bị các sắc tộc Hy Lạp chạy trốn từ vùng Tiểu Á tràn vào, và những người này chiếm tới một phần năm trong tổng số dân của Hy Lạp. Bị Ý và Đức xâm lược trong Thế chiến thứ II; sau sự thất bại của phe Trục, Hy Lạp rơi vào một cuộc nội chiến tàn bạo và rồi bị đặt dưới chế độ độc tài quân sự của các đại tá trong những năm 1967–1974. Những cuộc xung đột chính trị này biến Hy Lạp thành một xã hội chia rẽ sâu sắc và mất lòng tin ở mức độ cao, cả giữa những người dân lẫn giữa nhà nước Hy Lạp. Cuộc khủng hoảng đồng euro hiện nay, mà tại đó chính sách của Hy Lạp được quyết định bởi “bộ ba” (Liên minh châu Âu, Ngân hàng Trung ương châu Âu và Quỹ Tiền tệ Quốc tế), chỉ đơn giản là một sự tiếp nối của xu hướng trước đó, trong cái chuỗi giật dây của những người ngoại quốc đứng sau hậu trường.

Nhà nước Ý thống nhất, được tạo ra bởi Bá tước xứ Cavour là Camillo Benso và một lãnh đạo quân sự tên là Giuseppe Garibaldi trong những năm 1860, đã kết hợp cái miền Bắc phát triển với một miền Nam rất kém phát triển. Khi những người miền Bắc lần đầu tiên đối mặt với thực tế này, họ đã bị sốc: Sau khi Naples được Garibaldi giải phóng, người lãnh đạo mới của thành phố này đã nói với Bá tước Cavour rằng, “Xứ này không phải là nước Ý! Nó là châu Phi, những người di cư là bông hoa của đức hạnh công dân, phải sống cạnh những kẻ nhà quê vụng về ở đất này”.5 Tầng lớp địa chủ miền Nam đồng ý thống nhất đất nước dưới sự lãnh đạo của giai cấp tư sản miền Bắc, đổi lại họ được giữ lại lãnh địa của mình, thứ mà Antonio Gramsci gọi là blocco storico, hay “liên minh lịch sử”.

Giống hệt như Hy Lạp, nhà nước ở miền nam nước Ý rất yếu và bị chi phối bởi người nước ngoài. Vào thế kỷ XV, vương quốc Sicily và Naples đã được chuyển từ triều đại Hohenstaufen của Đức sang triều đại House of Aragon, và những lãnh địa của triều đại này đã được thống nhất lại dưới sự cai trị của Tây Ban Nha, thông qua cuộc hôn nhân giữa Ferdinand II của Aragon và Isabella của Castile vào năm 1469. Miền nam nước Ý lúc ấy vẫn là lãnh địa của Habsburgs Tây Ban Nha. Sau cuộc Chiến tranh Kế vị Tây Ban Nha (1701–1714), nó thuộc về Bourbons Tây Ban Nha, cho đến khi nó bị xâm lược bởi Napoleon I, người đã đưa anh trai Joseph của mình lên ngai vàng. Như vậy trong gần năm thế kỷ, những người cai trị trên danh nghĩa của hai vương quốc tự trị ở Ý này đều là những người nước ngoài xa xôi, và sự cai trị của họ thường xuyên bị các cuộc nổi dậy địa phương chống lại.

Hy Lạp và miền nam nước Ý còn có một điểm chung khác – đó là sự thất bại của việc tạo ra một cuộc cách mạng công nghiệp bản địa. Cả hai đều trải qua sự đô thị hóa nhanh chóng trong những năm cuối thế kỷ XIX và đầu thế kỉ XX, nhưng không có các tác động chuyển hóa của công nghiệp hóa và của một nền kinh tế thị trường được mở rộng nhanh chóng. Dưới những điều kiện này (tương tự với các điều kiện của nhiều nước đang phát triển hiện nay), những người nông dân từ khắp các miền quê dần di chuyển đến các thành phố, họ mang theo những mối quan hệ bảo trợ và các tập tục làng quê. Không có một tầng lớp trung lưu hiện đại nào, cũng không có một giai cấp vô sản công nghiệp nào xuất hiện ở mức độ được như các nước Tây Âu như Bỉ, Anh, Pháp, và Đức. Việc làm trong cơ quan nhà nước đã trở thành con đường chính cho sự chuyển dịch lên thượng tầng xã hội, và việc nắm giữ nhà nước là trung tâm của việc tranh giành chính trị.

Như vậy, ở Hy Lạp và miền nam nước Ý, khi quyền phổ thông đầu phiếu được mở rộng và các chính trị gia dân chủ phải đối mặt với nhiệm vụ huy động cử tri và giành lấy phiếu bầu cho họ, thì các mối quan hệ bảo hộ kiểu nông thôn đã dần biến đổi thành chủ nghĩa bảo trợ hiện đại. Ngay trong những năm 1870, số lượng công chức bình quân theo đầu người trong chính phủ Hy Lạp đã gấp bảy lần so với chính phủ Anh. Truyền thống này vẫn tiếp tục sau khi nền dân chủ trở lại vào năm 1974, sau thời cai trị của các đại tá quân sự. Từ đó tới nay, hai đảng phái chính trị dân chủ là đảng Dân chủ Mới trung hữu (ND) và đảng Phong trào xã hội chủ nghĩa Pan–Hellenic (PASOK) đã chi phối nền chính trị của Hy Lạp, thay nhau nắm quyền vào các năm 1981, 1989, 1993, 2004, và 2009. Vì các công đoàn trong khu vực công của Hy Lạp mạnh mẽ đã đàm phán được các quy tắc đảm bảo nhiệm kỳ cho nhiều công chức, nên mỗi khi có sự luân phiên nắm quyền giữa các đảng đều dẫn đến sự mở rộng bộ máy hành chính Hy Lạp. Số lượng công chức nhà nước đã tăng gấp năm lần trong khoảng từ năm 1970 đến năm 2009, với tiền lương trung bình trong khu vực công cao hơn 1,5 lần so với khu vực tư nhân.6

Điều tương tự đã xảy ra tại Ý. Các quan hệ truyền thống về sự bảo trợ–khách hàng có nguồn gốc từ thời La Mã, khi đó các thuật ngữ bảo trợ và khách hàng đề cập đến một mối quan hệ pháp lý giữa cấp trên và cấp dưới được nghi thức hóa một cách cao độ. Với việc bãi bỏ chế độ phong kiến ở miền Nam nước Ý vào thế kỷ XIX, những mối quan hệ chính thức này chuyển thành không chính thức, ở đó các địa chủ địa phương sử dụng của cải và các mối quan hệ chính trị để kiểm soát những nông dân sống trên vùng đất của họ. Nước Ý mở rộng quyền bầu cử ngay trước Thế chiến thứ nhất, nhưng thử nghiệm dân chủ này đã bị xóa bỏ một thập kỷ sau đó với sự nổi lên của Mussolini. Tranh luận dân chủ thực sự chỉ bắt đầu sau sự sụp đổ của Il Duce vào năm 1943. Đảng Dân chủ Kitô giáo Ý (DC) đã được thành lập vào năm 1943 và ban đầu được coi là một đảng quần chúng tiến bộ, cạnh tranh với những người Cộng sản Ý. Tuy nhiên, giống như các đảng phái ở Mỹ thời kỳ đầu, DC phải đối mặt với vấn đề làm thế nào để có được đa số cử tri bỏ phiếu cho họ trong cuộc bầu cử dân chủ đầu tiên dưới thời Cộng hòa hậu chiến. DC đã làm điều này bằng cách sử dụng các phương pháp tổ chức hiện đại; dưới sự lãnh đạo của Amintore Fanfani, nó đã xây dựng một hệ thống đảng tập trung có cơ sở tại Rome, với mạng lưới các ông trùm lãnh đạo đảng – những người có thể huy động các cử tri trên cơ sở chủ nghĩa bảo trợ.

Chủ nghĩa bảo trợ ở miền nam được tăng cường bởi các chính sách kinh tế của chính phủ. Bắt đầu từ những năm 1950, chính quyền trung ương ở Rome đã theo đuổi một chính sách được thiết kế để kích thích sự phát triển công nghiệp ở miền nam. Tuy nhiên, quá trình này đã không dẫn đến sự xuất hiện của một nền tảng công nghiệp lớn, tự phát triển. Thay vào đó, nó tạo ra một vận may cho các chính trị gia địa phương trong việc tìm cách mở rộng sự ủng hộ của người dân dành cho họ. Như ở Hy Lạp, việc có các mối quan hệ chính trị và có thể thao túng nhà nước đã trở thành một con đường chắc chắn hơn nhiều để dẫn tới sự giàu có và an toàn cá nhân, so với tự kinh doanh tư nhân. Từ đó, nó càng củng cố thêm những khoảng cách bắc–nam hiện tại, đồng thời tạo ra một nền văn hóa với sự thiên vị chính trị, mà rồi sẽ sớm vượt ra khỏi sự kiểm soát.

Theo sau sự sụp đổ của Bức tường Berlin vào năm 1989, hệ thống chính trị Ý sau chiến tranh thế giới II đã sụp đổ, cả Đảng Dân chủ Ki tô giáo cũ lẫn Đảng Cộng sản đều biến mất. Nhưng chủ nghĩa bảo trợ và sự tham nhũng chính trị gắn liền với nó vẫn mạnh mẽ, không chỉ ở miền Nam mà còn lan khắp cả nước Ý. Sự trỗi dậy của Silvio Berlusconi vào đầu những năm 1990 (và của đồng minh của ông là Umberto Bossi và Northern League) đã không tạo ra sự xuất hiện của một loại chính trị cải cách và không tham nhũng ở Ý. Thay vào đó, Berlusconi đơn thuần chỉ hiện đại hóa các thực tiễn tham nhũng ở Ý, sử dụng đế chế truyền thông cá nhân của mình để giành chiến thắng trong cuộc bầu cử và tự bảo vệ mình khỏi bị truy tố hình sự.

 

Mỹ: Tương phản với bối cảnh này, trường hợp của Mỹ khá thú vị vì bộ máy hành chính của nó có vẻ giống với Hy Lạp và Ý vào giữa thế kỷ XIX, nhưng lại trở nên giống với chính quyền của Đức vào giữa thế kỷ XX. Hoàn toàn đúng khi nói rằng nước Mỹ đã phát minh ra việc thực hành chủ nghĩa bảo trợ, bởi vì chính nó là quốc gia lớn đầu tiên mở rộng quyền bầu cử dân chủ. Điều này xảy ra dần dần trong những năm 1820 và 1830, khi hầu hết các bang ở Mỹ đã loại bỏ điều kiện tài sản cho việc bỏ phiếu, và đã thực hiện phổ thông đầu phiếu phổ quát cho đàn ông da trắng. Các đảng chính trị, mà các Nhà Lập quốc chưa hình dung tới, đã tranh giành nhau để huy động người ủng hộ và để giành được phiếu bầu cho họ vào ngày bầu cử. Họ phát hiện ra rằng cách dễ nhất để làm điều này là không phải thông qua việc đề ra các chính sách có tầm nhìn, hay các ý thức hệ trừu tượng. Thay vào đó, các cử tri dễ dàng được huy động bởi những lời hứa về các lợi ích trực tiếp như một công việc ở bưu điện, một con gà tây Giáng sinh, hoặc một “thẻ ra tù miễn phí” cho người thân.

Hệ thống bảo hộ của Mỹ hay hệ thống “bổng lộc” đã nở rộ sau cuộc bầu cử năm 1828, khi nhà dân túy Andrew Jackson lên nắm quyền. Với tư cách là Tổng thống, Jackson tuyên bố rằng vì ông giành chiến thắng trong cuộc bầu cử, nên ông có quyền bổ nhiệm các quan chức vào các vị trí trong chính phủ; ông nói thêm rằng nếu có công việc công chức nào không thể do thường dân đảm nhiệm thì cũng rất hiếm. Các đảng phái chính trị đã tranh giành nhau về các vấn đề như chế độ nô lệ và thuế khóa, song (đặc biệt là sau cuộc nội chiến) họ đã tạo ra bộ máy chính trị rất tinh vi để thu nhận lá phiếu thông qua việc phân phối các lợi ích cá nhân. Kinh nghiệm của Mỹ cho thấy rằng chủ nghĩa bảo trợ không phải là một hình thức bất thường hay là một hình thức thực sự của hành vi chính trị dựa trên văn hóa, mà là kết quả tự nhiên của một hình thức dân chủ thời kỳ đầu tại các nước có mức thu nhập và giáo dục thấp.

Các nỗ lực nghiêm túc trong việc cải cách nhà nước Mỹ chỉ bắt đầu vào những năm 1880. Người Anh đã tiến hành một cuộc cải cách lớn về dịch vụ công của họ trong những năm 1850 và 1860 sau khi công bố bản Báo cáo Northcote Trevelyan, họ loại bỏ sự bổ nhiệm kiểu chính trị và đặt nền móng cho việc tuyển dụng và thăng tiến trong lĩnh vực công trên cơ sở giáo dục và tài năng. Những ý tưởng này được mang đến Mỹ, và chúng được thúc đẩy bởi các trí thức như Frank Goodnow, Francis Lieber, và tổng thống tương lai Woodrow Wilson – với tư cách một giáo sư, Woodrow đã lập luận ủng hộ việc tách rời chính trị khỏi sự quản lý và chuyên nghiệp hóa việc tuyển dụng, thăng tiến trong lĩnh vực công.7 Một phong trào cải cách dịch vụ công ở vùng quê đã nổi lên trong những thập kỷ cuối của thế kỷ XIX, khi nhiều nhóm đứng lên công kích sự tham nhũng công khai và năng lực kém cỏi của chính phủ Mỹ ở các cấp khác nhau của nó. Cuộc cải cách được kích thích bởi một sự kiện bên ngoài, là vụ ám sát Tổng thống mới đắc cử James A. Garfield vào năm 1881 bởi một kẻ bất mãn do không được bổ nhiệm chức vụ công, điều này khiến Quốc hội thông qua Đạo luật Pendleton hai năm sau đó. Hành động này đã thành lập Ủy ban Dịch vụ Dân sự Hoa Kỳ đầu tiên và tạo ra một hệ thống phân loại cho các vị trí trong chính phủ, mà tiêu chuẩn cho các vị trí ấy chính là tài năng chứ không phải là quan hệ chính trị.

Tuy nhiên, việc tạo ra nhà nước Weber hiện đại ở Mỹ là một quá trình kéo dài, và ở một số khía cạnh nó chưa bao giờ hoàn tất. Tại Anh, dự luật cải cách thực hiện các khuyến nghị của Báo cáo Northcote–Trevelyan năm 1854 đã được thông qua chỉ 16 năm sau đó, do sự quyết đoán của hệ thống Westminster của Anh và tính đồng nhất tương đối của giới tinh hoa cai trị vào thời điểm đó. Còn tại Mỹ, phải mất nhiều thập kỷ thì hệ thống dựa trên tài năng này mới được phổ biến, do những trở ngại đặt ra bởi hệ thống kiểm soát và cân bằng của Hiến pháp Mỹ. Các chính trị gia bảo thủ ở cả hai đảng Cộng hòa và Dân chủ đã không quan tâm đến việc từ bỏ quyền bổ nhiệm các chức vụ chính trị của mình. Vì vậy, sự phục vụ công chỉ được mở rộng khi một đảng thay thế đảng khác sau một cuộc bầu cử, và đảng sắp rời đi phải tìm cách bảo vệ những người được bổ nhiệm đương nhiệm của nó. Phải đến thời kì New Deal trong những năm 1930, thì phần lớn các nhân viên liên bang mới được đặt vào hệ thống phân loại.8 Ở nhiều thành phố lớn của Mỹ, trong đó có New York, Boston, Chicago, bộ máy chính trị của thành phố đã không bị xóa bỏ cho đến những năm 1960.

 

Cải cách Chính trị

Câu hỏi đặt ra ngay đây là, tại sao cải cách công vụ xảy ra tại Phổ/Đức và Mỹ, nhưng lại không xảy ra ở Hy Lạp hay Ý? Câu trả lời đã được đưa ra trong trường hợp Phổ/Đức: Cuộc cải cách, do những áp lực sinh tồn của sự xung đột quân sự, đã xảy ra trước khi nền dân chủ đại chúng ra đời. Chuyện tương tự cũng xảy ra ở Trung Quốc vào thời điểm thống nhất đất nước của nhà Tần năm 221 TCN, hoặc ở Nhật Bản sau thời Duy Tân Minh Trị năm 1868. Cạnh tranh quân sự đã đưa ra những động cơ để tạo nên sự hiệu quả và do đó tạo nên nhà nước hiện đại, chúng mạnh mẽ hơn nhiều so với những động cơ về kinh tế hiện diện trong cuộc sống hàng ngày.

Tuy nhiên, khá là bi kịch nếu chiến tranh là con đường duy nhất để tạo ra một nhà nước hiện đại. Không một quốc gia đang phát triển nào mong muốn tái tạo lại cái lịch sử chiến tranh chết chóc của Đức trong ba thế kỷ qua. Giới quan liêu năng lực cao và tự trị là một con dao hai lưỡi. Nếu nó quá tự trị và quá có năng lực, thì nó có thể hoàn toàn thoát khỏi sự kiểm soát về mặt chính trị. Cả Đức và Nhật Bản cuối cùng đều tham dự vào những cuộc chiến tranh tai hại vì các chính trị gia đã không thể kiểm soát giới quan liêu quân sự của họ. Cuối cùng, sự kiểm soát chính trị dân chủ đã được thành lập ở cả hai nước sau chiến tranh thế giới thứ hai, và thực tế này là một nguồn an ủi mỏng manh.

Trường hợp của Mỹ (cũng như của Anh) thú vị hơn vì sự cải cách nhà nước không phụ thuộc vào những thôi thúc về mặt an ninh quốc gia. Áp lực chính trị cho cuộc cải cách đến từ một liên minh thuộc giai cấp trung lưu. Với tư cách là các nhóm xã hội mới được tạo ra bởi quá trình công nghiệp, họ đã dẫn dắt một cuộc đấu tranh chính trị kéo dài, chống lại những người bảo thủ ủng hộ cho sự đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ. Ở khía cạnh này, sự tăng trưởng kinh tế đã tạo ra cơ hội để hình thành một liên minh như vậy. Trong trường hợp của Anh, sự ủng hộ cho những cải cách Northcote–Trevelyan đến từ một tầng lớp trung lưu đang lên, vốn bị loại ra khỏi các vị trí bảo trợ trong chính phủ và phải tự dựa vào năng lực và trình độ giáo dục để thăng tiến. Liên minh cải cách này bao gồm nhóm doanh nhân, các hiệp hội khoa học và các nhà cải cách giáo dục, họ đã vận động giới chóp bu chính trị Anh phải thay đổi. Ngay cả trong trường hợp này, cạnh tranh quân sự cũng là một yếu tố: sự yếu kém của nước Anh trong cuộc Chiến tranh Crimean được nêu ra như một lý do chính cho sự cải cách công vụ.9

Trường hợp của Mỹ phức tạp hơn, và cho thấy rằng sự thay đổi kinh tế tự nó không hẳn sẽ thúc đẩy cải cách. Trong những năm 1880, ngành đường sắt đại diện cho lực lượng hàng đầu của chủ nghĩa tư bản công nghiệp ở Bắc Mỹ, nhưng giới chủ đường sắt đã học cái trò chơi tham nhũng qua việc mua ảnh hưởng chính trị từ tầng lớp chính trị gia bảo trợ hiện hành. Liên minh Tiến bộ được hình thành xung quanh các nhóm khác, mà quyền lợi của chúng bị tổn hại do các hoạt động độc quyền thường xuyên của ngành đường sắt gồm: các nhà buôn chở hàng, nông dân, doanh nhân thành thị, và cả những ông chủ đường sắt nhỏ bị thất thế trong cuộc cạnh tranh. Họ tham gia cùng các nhóm huy động khác, chẳng hạn như các nhà cải cách đô thị đang than phiền về điều kiện sống ở các thành phố của Mỹ. Cả ý tưởng và sự lãnh đạo đều rất quan trọng để làm cho liên minh này có thể vận hành. Người ta tin rằng cần phải áp dụng nguyên tắc “quản lý khoa học” của kinh doanh cho các hoạt động của chính phủ, và các cá nhân như Theodore Roosevelt và Woodrow Wilson có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách. Roosevelt từng là người đứng đầu của Ủy ban Dịch vụ Dân sự Hoa Kỳ trước khi trở thành tổng thống, và ông đã tìm cách khiến cho chính phủ trong sạch trở thành một trong những di sản vĩ đại của ông.

 

Hiện đại hóa: Lý thuyết và thực tế

Khi nhìn vào toàn bộ những trường hợp này, sẽ có người hỏi rằng tại sao các liên minh cải cách của tầng lớp trung lưu lại xuất hiện ở Anh và Mỹ, mà không xuất hiện ở Hy Lạp và Ý. Dường như có ít nhất ba lý do.

Thứ nhất là về bản chất của sự phát triển kinh tế. Anh và Mỹ đã trải qua quá trình công nghiệp hóa cổ điển, với các ngành công nghiệp mới mẻ được tổ chức đã thu hút một lượng lớn người lao động ra khỏi ngành nông nghiệp và đưa họ vào trong môi trường đô thị, nơi mà đời sống xã hội và sự phân công lao động đã bị thay đổi hoàn toàn. Trái lại, Hy Lạp và miền nam nước Ý đã trải qua cái thường được gọi là “sự hiện đại hóa mà không phát triển” – tức là, đô thị hóa không dựa trên sự phát triển của một nền kinh tế thị trường công nghiệp mạnh mẽ. Dưới những điều kiện này, trật tự nông thôn cũ được cấy vào trong các thành phố, và không có huy động của các nhóm mới rộng lớn như tầng lớp trung lưu hay giai cấp vô sản. Thay vì việc Gemeinschaft (cộng đồng) bị biến đổi thành Gesellschaft (xã hội), thì Gemeinschaft chỉ đơn thuần được dời đến thành phố, mang theo cả các tập tục nông thôn và thói quen bảo trợ.

Lý do thứ hai cho sự khác biệt là ở văn hóa. Tầng lớp trung lưu đang lên ở Anh, Mỹ, Hà Lan, và Phổ/Đức chủ yếu là người Tin Lành, và họ thường có quan điểm rất cao về đạo đức cá nhân. Vây quanh Tuyển hầu tước là những quan chức theo đạo Tin Lành, họ không bị ràng buộc bởi các quan hệ gia đình với giới chóp bu ở Phổ lúc đó. Phong trào Tiến bộ tại Mỹ đã được thúc đẩy từ sự bất mãn của người Tin Lành với cái cách mà các chính trị gia máy móc đang đưa những người nhập cư Công giáo, Do Thái, và Chính Thống Giáo vào trong nghiệp đoàn của các thành phố đang phát triển nhanh chóng của Mỹ.

Cuối cùng, các yếu tố lãnh đạo chắc chắn gây ra những tác động quan trọng. Trong những năm sau khi kết thúc Chiến tranh Lạnh, Ý đã gặp một cơ hội lớn để tạo ra một nhà nước hiện đại, trong sạch. Vào đầu cho đến giữa những năm 1990, việc truy tố vụ Tangentopoli đối với các chính trị gia Dân chủ Ki tô giáo và Xã hội chủ nghĩa và Mafia có thể tự diễn ra ngay sau khi kết thúc sự phân cực Chiến tranh Lạnh. Tuy nhiên, thay vì tạo ra một Roosevelt hay Wilson, nước Ý đã tạo ra Silvio Berlusconi và Umberto Bossi. Các nền tảng bầu cử của cả đảng trung hữu của Berlusconi (Đảng Forza Italia, ngày nay là một phần của của Popolo della Libertà – Đảng Nhân dân Tự do) lẫn Đảng Liên đoàn Phương bắc của Bossi đều bao gồm những nhóm trung lưu vốn đã chán ngấy với sự tham nhũng của hệ thống cũ và đang muốn thay đổi. Nhưng thay vì đưa ra một con đường hướng đến hiện đại hóa nhà nước và cải cách cơ cấu của nền kinh tế Ý, cả hai nhà lãnh đạo lại thỏa mãn với chính sách dân túy và lo bảo vệ lợi ích cá nhân của riêng mình. Berlusconi nói riêng đã hợp thức hóa một hình thức tham nhũng mới dựa trên phương tiện truyền thông, và điều này sẽ ảnh hưởng đến nền chính trị Ý trong nhiều năm tới.

Có một giả thiết trong thời của Max Weber cho rằng, sự phát triển của một “lồng sắt” bộ máy quan liêu tập trung là một sản phẩm tất yếu của quá trình hiện đại hóa. Các nghiên cứu sau đó về tham nhũng và chủ nghĩa bảo trợ thường theo truyền thống này, với giả định rằng đây là những hình thức lệch lạc của sự tổ chức chính trị, và sự tồn tại của nó cần được giải thích.

Thực tế, bộ máy quan liêu chất lượng cao có xu hướng là một ngoại lệ hơn là quy luật. Một lượng khá nhỏ các quốc gia, phần lớn nằm ở Tây Âu hay Đông Á, đã thừa kế một truyền thống quan liêu lâu dài hình thành trong thời kỳ độc tài dưới áp lực quân sự. Các nhà nước khác đã thành công trong việc cải cách bộ máy hành chính hiện có của họ trong điều kiện dân chủ. Nhưng sự ngẫu nhiên về trình tự và lịch sử đóng vai trò lớn trong việc quyết định những kết quả này. Thứ cần được giải thích chính là sự xuất hiện của bộ máy quan liêu hiện đại, chứ không phải là sự sống còn của hệ thống bảo trợ.

Những kinh nghiệm của Mỹ, Hy Lạp, và Ý tiếp tục cho thấy rằng trong quá trình phát triển chính trị tất cả những điều tốt đẹp không nhất thiết phải xảy ra cùng nhau. Khi việc mở rộng dân chủ của quyền phổ thông đầu phiếu diễn ra trước việc hiện đại hoá nhà nước, thì có thể dẫn đến làm lan rộng chủ nghĩa bảo trợ. Ngược lại, các nhà nước độc tài, vốn phát triển bộ máy quan liêu hiện đại sớm hơn, lại thường có ưu thế hơn khi họ tiến hành dân chủ hóa, vì các nhà nước của họ có xu hướng miễn nhiễm trước những đe dọa của sự thuộc địa hóa chính trị. Ở đây còn một câu hỏi khác là, liệu có đáng để trả giá cho sự độc tài và xung đột quân sự, cái mà con đường dẫn tới sự hiện đại hoá nhà nước thường đòi hỏi.

Cuối cùng, chúng ta cần hỏi rằng nhà nước Weber, một khi đạt được, liệu có thể vĩnh viễn tự duy trì, hay chúng cũng phải chịu sự suy tàn về mặt chính trị. Các bộ máy nhà nước quan liêu ở Trung Quốc, Đức, Nhật Bản, và các nước khác đã tồn tại trong một thời gian dài đáng kinh ngạc. Tuy nhiên, tất cả các nhà nước hiện đại đều khó tránh khỏi bị đoạt lại bởi các nhóm quyền lực trong xã hội. Những nỗ lực cải cách được thực hiện tại Mỹ từ Thời kỳ Tiến bộ đã loại bỏ phần lớn các hình thức tham nhũng, vốn liên quan đến sự trao đổi trắng trợn những đặc ân từ các phiếu bầu. Song trong nền chính trị Mỹ đương đại, nó đã được thay thế bởi một hệ thống pháp lý rộng lớn hơn và hoàn hảo về việc mua ảnh hưởng, ở đó các chính trị gia và các nhóm lợi ích tham gia vào một cuộc trao đổi qua lại về những đặc ân. Có vẻ như sự phát triển chính trị không phải là một con đường một chiều theo hướng tiến bộ. Sự suy tàn chính trị vẫn là một khả năng chưa bao giờ biến mất.

 

Chú thích

  1. Martin Shefter, Political Parties and the State: The American Historical Experience(Princeton: Princeton University Press, 1993). Merilee Grindle dựa theo khuôn khổ này trong cuốn Jobs for the Boys: Patronage and the State in Comparative Perspective(Cambridge: Harvard University Press, 2012).
  2. Trong bài báo này, tôi xác định chủ nghĩa bảo hộ [patronage] như một sự trao đổi qua lại về mặt lợi ích giữa hai cá nhân với địa vị và quyền lực khác nhau, thường liên quan đến những lợi ích mà người bảo hộ trao cho khách hàng nhằm trao đổi lòng trung thành và sự hỗ trợ về mặt chính trị của khách hàng ấy. Chủ nghĩa bảo trợ [clientelism] được phân biệt với chủ nghĩa bảo hộ chủ yếu bởi quy mô của nó, và bởi cách sử dụng một hệ thống cấp bậc của những thiết chế trung gian có tổ chức trong sự phân bổ lợi ích. Như vậy, chủ nghĩa bảo trợ là một hiện tượng liên đới với các nền dân chủ bầu cử.
  3. Về đánh giá tổng quan đối với sự nổi lên của Phổ, xem Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy: The Prussian Experience, 1660–1815(Cambridge: Harvard University Press, 1958).
  4. Shefter, Political Parties and the State, 42.
  5. Percy A. Allum, Italy—Republic Without Government?(New York: Norton, 1973), 9.
  6. John Sfakianakis, “The Cost of Protecting Greece’s Public Sector,” International Herald Tribune,10 tháng 10 năm 2012, và Organisation for Economic Co–operation and Development, Greece: Review of the Central Administration(Paris: OECD Publishing, 2011), 71–72.
  7. Woodrow Wilson, “The Study of Administration,” Political Science Quarterly2 (tháng 6 năm 1887): 197–222.
  8. Patricia W. Ingraham, The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995), 32–33.
  9. Richard A. Chapman, The Civil Service Commission, 1855–1991: A Bureau Biography(London: Routledge, 2004), 29–30.

 

Nguồn: Francis Fukuyama, “Dân chủ và chất lượng của nhà nước”, Journal of Democracy 24 (tháng 10 năm 2013): trang 5 – 16.